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民國政府從建立的一開始，就陷入嚴重的財政危機當中。一方面，由於戰爭破壞，經濟蕭條，稅收減免，體制紊亂而使收入銳減；另一方面由於軍隊膨脹而使支出劇增。再加上各地方省份都私自截留稅款，造成中央財政幾乎沒有收入。
因此袁世凱的初期收入來源，只能靠借貸外債。首先是通過與四國銀行先期借款三百萬兩白銀解燃眉之急，然後又與三聯集團簽訂了協議，從三聯銀行墊款借了四百萬銀元，再加上從英國克里斯浦財團籌借到了三百萬英鎊，如此才勉強撐住了政府的門面。然而這些錢款數目雖然多，但是中央政府手頭依然拘謹。
直到上個月比利時的三百六十萬英鎊入賬，在部分作爲償還三聯集團墊款兩百萬元后，還有大約價值三千四百萬的銀元入賬。
這筆錢頓時使得原本焦頭爛額的中央財政得以緩解，而成功地運用三聯集團的關係，用極低的代價獲得優質貸款，也令袁世凱爲首的北洋政府上下對整頓財政充滿了信心。
舉借外債是一方面。另一方面，在周學熙於半年前出任財政總長後，他便一直努力試圖整改中央稅制、增加中央政府的收入。他首先按照國務院官制，在財政部中設立五司，即：賦稅司、會計司、泉幣司、公債司、庫藏司。
其次周學熙於1912年1月間成立了調查委員會，以王璟芳爲會長，並向各省派出財政視察員，考察各省財政狀況，與各省都督協商財政事項。當時，財政部要和各省都督商量的主要是兩件事：第一是要求各省都督支持財政部向四國銀行團借款（後期更改爲支持財政部授權三聯集團代理與國際金融財團籌借款項）；第二是要求各省贊成成立國稅廳籌備處，以期劃分國家稅和地方稅，改變當前的稅收情況。
對此，包括劉繼業在內的各省都督陸續表示同意。1912年月2日18日，袁世凱利用參議院活動停滯的機會，未待參議院通過，即擅自批准了財政部擬定的成立國稅廳籌備處章程，由國稅廳籌備處“掌監督及執行關於國稅事務”，並陸續任命了各省的國稅廳籌備處處長。財政部調查委員會也改爲國稅廳總籌備處。
原本按照前清的財政體系，雖然財權名義上屬於中央，但事實上由各地督撫負責徵收，然後按一定的數額解送中央，地方擁有財政實權。而民國成立之後，財權完全掌握在地方手裏。周學熙設立國稅廳的目的，是加強中央集權的措施，就是要由中央直接經管原由地方徵收的國家稅，把財權收歸中央。在稅目的劃分上，將十七種重要稅目（一、田賦，二、鹽課，三、關稅，四、常關，五、統捐，六、厘金，七、礦稅，八、契稅，九、牙稅，十、當稅，十一、牙捐，十二、當捐，十三、煙稅，十四、酒稅，十五、茶稅，十六、糖稅，十七、漁業稅）列爲國家稅。僅將田賦附加稅、商稅等十九種不重要的稅目，列爲地方稅。
隨着外債的湧入，以及國稅改革的進行，中央政府的財政狀況在逐步好轉。
