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周朝初年，天下已定，周武王去世，周成王繼位天子。成王年紀尚幼，由叔父周公旦攝政。
八年後，周朝諸侯國唐國（地處黃河、汾河東面，方圓約一百里。）發生叛亂，威脅周王室河東地區。周公旦果斷出兵，很快平息了唐國的叛亂。爲防反對勢力死灰復燃，周公旦下令，將唐國居民遷至杜地，部分周王室子孫則被遷到唐地。
兩年後，恰逢周成王要給同母弟弟叔虞分封，成王便將唐地分封給弟弟。史上稱叔虞爲唐叔虞，便是由此得來。後來，叔虞的兒子姬燮繼位後，將唐國遷到晉水之旁，國號也由唐改爲晉，就是現在的晉國。
唐地處夏人故墟，四周被戎狄環繞，再加叛亂剛剛平息，局勢動盪不定，民族矛盾尖銳。叔虞去到唐後，發現形勢十分嚴峻。最終，他秉持“啓以夏政，疆以戎索”的原則，因地制宜，因勢利導，把唐國治理得井井有條。
所謂“啓以夏政，疆以戎索”，“啓以夏政”就是以夏戎之政治夏戎之地，至於“疆於戎索”，“戎索”就是戎法。兩者結合，即是沿用夏朝之政治國，用戎狄之法區劃土地。
那麼，這份治國方略由何而來呢？據記載，叔虞赴唐前，周成王“命以《唐誥》，而封於夏墟，啓以夏政，疆以戎索。”
與叔虞同時賜封的齊、魯、衛的治國方略則是“啓以商政，疆以周索。”
兩相比照可以得出這樣的結論：對唐國的治理，跟齊、魯、衛完全不同。之所以不同在於，唐國的國情與其他三國不同。所以，“啓以夏政，疆以戎索”乃是因地制宜、因事而異的靈活變通的治國綱要。
這一方針，旨在發揮夏民族的優勢傳統，同時又兼顧戎族的部落習慣，做到了求同存異兼容幷包，可說得上是周王室在特殊時期特殊地點進行的改革試點。
後世大量史實證明，這一方針已成晉國的傳統國策，對晉國甚至“三晉”的政治、經濟和思想文化產生深遠的影響。
