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丙、中央最高機構政事堂
政事堂此種制度，亦有相當麻煩處。如中書省擬好命令送達門下省，如遇門下省反對，即予塗歸封還，如是則此道命令等於白費，即皇帝之“畫敕”亦等於無效。故唐制遇下詔敕，便先由門下省和中書省舉行聯席會議，會議場所稱爲“政事堂”。原先常在門下省舉行，後來又改在中書省召開。會議時，中書門下兩省長官及侍郎皆出席。若尚書省長官不出席政事堂會議，即事先不獲預聞命令決奪。故唐人目光中，須中書門下始稱真宰相。唐太宗在未登極前，曾做過尚書令，即太宗即位，朝臣無敢再當尚書令之職，因此尚書省長官尚書令常虛懸其缺。僅有兩個副長官，即尚書左僕射及右僕射。尚書左右僕射若得兼銜，如“同中書門下平章事”，及“參知機務”等名，即得出席政事堂會議，獲得真宰相之身份。最先尚書僕射都附此職銜，所以三省全是真宰相。但到開元以後，即尚書僕射不再附有出席政事堂之職銜了。如是則他們只有執行命令之權，而無發佈命令及參與決定命令之權。他們職掌的，並非政府的最高職權，因此也不得認爲真宰相。但唐制除三省長官外，也有其他較低級官員而得附參知機務或同三品平章事等職銜的，如是則此人亦得參與政事堂會議。此如現今內閣中之不管部大臣，行政院中之不管部的政務委員，雖非某一部的主管長官，而得出席政務會議，預聞國家大政決奪。此等人必是官位雖低而早負時望的，始得加此職銜。當時的尚書省，則略等於現在的行政院。因他只管行政，不管出命。政府的最高機構，則在政事堂。凡屬皇帝命令，在敕字之下，須加蓋“中書門下之印”，即須政事堂會議正式通過，然後再送尚書省執行。若未加蓋“中書門下之印”，而由皇帝直接發出的命令，在當時是認爲違法的，不能爲下面各級機關所承認。故說“不經鳳閣鸞臺，何得爲敕”（中書省武則天改稱鳳閣，門下省武則天改稱鸞臺），這仍是說一切皇帝詔命，必經中書門下兩省。其實則皇帝的詔敕，根本由中書擬撰。
但中國傳統政治，仍有一大漏洞。在唐代，也並無皇帝決不該不經中書門下而徑自頒下詔書之規定。這是中國傳統政治制度下一種通融性。往往每一制度，都留有活動變通之餘地，不肯死殺規定，斬絕斷制。因此中國皇帝不致如英國皇帝般被逼上斷頭臺，或限定他不得爲種種活動。事實上唐代也確有不經中書門下而皇帝隨便下命令的。不經鳳閣鸞臺何爲敕，此是留禕之批評武則天的話，而劉禕之因此遭了殺身之禍。武則天以下的唐中宗，也便不經兩省而徑自封拜官職。但中宗究竟心怯，自己覺得難爲情，故他裝置詔敕的封袋，不敢照常式封發，而改用斜封。所書“敕”字，也不敢用硃筆，而改用墨筆。當時稱爲“斜封墨敕”。此即表示此項命令未經中書門下兩省，而要請下行機關馬虎承認之意。在當時便認爲這是一件值得大書特書之事，因此在歷史上傳下。當時唐中宗私下所封之官，時人稱之爲“斜封官”，因其未經正式敕封手續而爲一般人所看不起。據此一例，便知中國傳統政治，本不全由皇帝專制，也不能說中國人絕無法制觀念。但中國政治史上所規定的一切法制，有時往往有不嚴格遵守的，此亦是事實。但嚴格說來，則此等事總屬胡鬧，不可爲訓。只因鬧得不大，皇帝私下只封幾個小官職，也不致有大影響。直到宋朝，太祖趙匡胤開國爲帝時，建德二年，恰逢三個宰相相繼去職，太祖欲派趙普爲宰相，但皇帝詔敕一定要經宰相副署，此刻舊宰相既已全體去職，一時找不到副署人，該項敕旨，即無法行下。宋太祖乃召集羣臣會商辦法，當時有人獻議說：“唐代皇帝曾有一次下敕未經宰相副署，此在甘露事變時，當時前宰相已死，皇帝臨時封派宰相，即由尚書僕射參知政事者蓋印，今可仿此方式辦理”，同時即有人反對，謂“唐代甘露事變，雖曾用此方式，但爲亂時變通權宜辦法。今大宋昇平，不應採此方式。”如是再四商討，是決定由當時開封府尹副署蓋印行下。當時宋都開封，開封府尹即等於國民政府建都南京時之南京市長，恰巧當時開封府尹是趙匡義，由喜宋太祖的嫡親胞弟，後來即爲宋太宗；這纔算完備了這一詔敕的法定手續。根據這一點看，中國過去的政治，不能說皇權相權絕不分別，一切全由皇帝專制。我們縱要說它是專制，也不能不認爲還是一種比較合理的開明的專制。它也自有制度，自有法律，並不全由皇帝一人的意志來決定一切的。我們現在應該注意在它的一切較詳密的制度上，卻不必專在專制與民主的字眼上爭執。
再說回來，唐代中書門下省參加政事堂會議的，多時有至十幾人，最少則只有兩人，即中書令及門下侍中。開會時有一主席，稱爲“執筆”。討論結果，由他綜合記錄，等於現在之書記長。此項主席輪流充任。有時一人輪十天，有時一人輪一天。大家的意見，不僅由他綜合記錄，而且最後文字決定之權亦在他。這是唐代宰相一職，在採用委員制中的首席來代替領袖制的一種運用與安排。
丁、尚書省與六部
國家一切最高政令，一經政事堂會議決定後，便送尚書省執行，尚書省是政府裏最高最大的行政機構。尚書省共分六部，即吏部、戶部、禮部、兵部、刑部、工部。此六部制度，自唐代以至清代末年，推行了一千多年，不過六部次序有時略有改動。唐開始時是吏禮兵民（戶部）刑工，唐太宗是改爲吏禮民（戶）兵刑工，至宋朝初年次序是吏兵刑民（戶）工禮，宋神宗時王安石變法，其次序爲吏戶禮兵刑工，這次序遂爲以後所沿襲。吏部主管人事及任用之權，官吏必先經過考試，再由吏部分發任用。五品以上官，由宰相決定，但吏部可以提名。五品以下官，宰相不過問，全由吏部依法任用。戶部掌管民政戶口等事，吏部主管宗教教育事宜，兵部掌軍事，刑部掌司法，工部主管建設，各有職掌。若以之比擬漢代之九卿，這不能不說是一大進步。漢代九卿如光祿勳，就官名本義論，等於是皇帝的門房，不脫宮廷私職的氣味。唐代正名爲吏部，掌管人事，名稱恰當。又如漢代掌軍事的爲“衛尉”，衛仍對宮廷言，唐代稱爲兵部，職名始正。太常卿就名義言，也偏在皇傢俬的祭祀，唐代改爲禮部，便確定爲政務官了。我們只論漢唐兩代官名之改革，便見中國政治史上政治意識之絕大進步。漢代九卿，就名義論，只是辦理皇室內廷事的家務官，唐代始正式有六部尚書，顯然成爲管理國家政務的機構，不像漢代只似皇帝的侍從。此爲中國政治史上一大進步，無論從體制講，從觀念講，都大大進步了。
尚書省乃唐代中央政府組織最龐大的機構，其建築亦相當龐大。總辦公廳名爲“都堂”，兩旁爲左右兩廂，吏戶禮三部在左，兵刑工三部在右。由左右僕射分領。每部分四司，六部共二十四司。每部之第一司即爲本司，如吏部之第一司爲吏部司是。其餘各司各有名稱。尚書省各部主管，上午在都堂集體辦公，遇事易於洽商，下午各歸本部分別辦公。如有“參知機務”或“同平章事”銜者，可去政事堂出席最高政事會議。無此等銜者，則專在本省辦公。唐代有名鉅著《唐六典》一書，即因記載此尚書省中六部之組織，用人，職務分配等而名。此書對當時政府各部門各組織之各項政權及人事分配，均有詳細規定。此書遂成爲中國歷史上行政法規之巨典，此後宋明清各代，均重視此寶貴法典，奉爲圭臬。千餘年來，國家推行政務，大體以此書爲典範，無多變更。此後中央政府之變動，只在中書門下發命令的部分，至於執行命令的尚書省六部制度，則從未有大變更。此《唐六典》一書，系唐玄宗時，大體依唐代現行法規而纂輯，可說是當時的具體事實與現行制度，與本之理想和希望者不同。中國歷史上關於政治制度方面有兩大名著，亦爲《周禮》，一即《唐六典》。前書爲中國先秦時代人之烏托邦，純係一種理想政府的組織之描寫。亦可謂是一部理想的憲法。其最堪重視者，乃爲政治理想之全部制度化，而沒有絲毫理論的痕跡，只見爲是具體而嚴密的客觀記載。我們讀此書，便可想見中國古代人之政治天才，尤其在不落於空談玄想，而能把一切理論化成具體事實而排列開來之一層。所以《周禮》雖不是一部歷史書，不能作爲先秦時代的制度史大體上看，而實是一部理論思想的書，應爲講述先秦政治思想之重要材料。至於《唐六典》，則確已是唐代實際的行政法規，爲唐代政府所真實遵循。雖富理想而已成事實。只由《周禮》而演進到《唐六典》，這一步驟，也可認爲是中國政治歷史上一極大的進步。但我們談《唐六典》的，仍不應僅當它是一部歷史書，爲記載唐代現實制度的書，而應同時當它是一部理論和思想的書看。因唐代人對政治上的種種理論和思想，都已在此書中大部具體化制度化了。制度的背後，都應有理論和思想。一切制度，決不會憑空無端地產生。若我們忽略了中國以往現實的政治制度，而來空談中國人以往的政治思想，也決無是處。
戊、唐代地方政府
以上講的唐代中央政府，現在繼續講地方政府。唐代中央政府的組織似較漢代進步了，但以地方政府論，則唐似不如漢。唐代已漸漸進到中央集權的地步，逐漸內重而外輕。中央大臣，比較漢朝要更像樣些，但地方長官則較漢爲差。中國歷史上的地方行政，最像樣的還該推漢代。唐代地方行政最低一級爲縣，和漢代一樣。唐玄宗時，全國有一千五百七十三個縣，比漢代多出兩百多縣。縣級以上爲“州”，唐之“州”與漢“郡”是平等的。州設刺史，在漢最先本爲監察官，唐刺史則爲地方高級行政首長。唐代有三百五十八州，較漢代郡數多兩倍餘。唐“縣”分上中下三等，六千戶以上爲上縣，六千戶以下三千戶以上爲中縣，三千戶以下爲下縣。漢縣僅分兩級，萬戶以上爲大縣，其長官稱令。萬戶以下爲二級縣，其長官稱長。可見唐代的縣比漢縣爲小。唐代的州也分上中下三級，十萬戶以上爲上州，二萬戶以上爲中州，二萬戶以下爲下州。這較諸漢郡，相差更遠。漢郡戶口在百萬以上的並不少，即此可見唐代地方長官，其職權比重，較之漢代差遜甚遠。
