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其次是地方長官之掾屬。在漢代由郡太守縣令長自行闢屬任用，唐代則任用之權集中於中央之吏部。州縣長官無權任用部屬，全由中央分發。任地方官者，因其本身地位低，不得不希望升遷，各懷五日京兆之心。政府亦只得以升遷來獎勵地方官，於是把州縣多分級次，由下到中，由中到上，升了幾級，還如沒有升。不像漢代官階上下相隔不甚遠，升轉亦靈活。由縣令升郡太守，便是二千石，和中央就請地位相埒。漢制三年考績一次，三考始定黜陟，因階級少，升遷機會優越，故能各安於位，人事變動不大，而行政效率也因之提高。唐代則遷調雖速，下級的永遠沉淪在下級，輕易不會升遷到上級去。於是在官品中漸分清濁，影響行政實際效力極大。
己、觀察使與節度使
說到地方行政，便須附帶述及監察制度。漢代丞相爲政府最高首領，副丞相即御史大夫，主管監察。御史大夫職權，不僅監察中央及地方政府，同時並監察及皇宮之內，這已在漢制中說到。唐代設御史臺，所謂三省六部一臺，御史臺成爲一獨立之機構，不屬於三省。換言之，監察權是脫離相權而獨立了。此即是唐代監察制度與漢代相異之點。唐中宗後，御史臺分左右御史，左御史監察朝廷中央政府，右御史監察州縣地方政府，此即所謂“分巡”“分察”。監察中央的謂之“分察”，監察地方的謂之“分巡”。中央方面最要者爲監察尚書省內之六部，中書門下兩省不在監察之列。唐德宗時，尚書六部，吏禮兵工戶刑每兩部各設御史監察一人，謂之分察。分巡則分全國爲十道，派去監察之御史，稱爲監察使，後改巡察按察諸稱，最後稱爲觀察使，意即觀察地方行政。在漢制，此事規定六條視察，大體範圍，不得越出於六條之外。在唐代，名義上仍是巡察使，觀察使，明明是中央官，派到各地區活動巡視觀察，實際上則常川停駐地方，成爲地方更高一級之長官。地方行政權掌握在手，其地位自較原置地方官爲高。姑設一淺譬，如今制，教育部派督學到某幾大學去視察，此督學之地位，自不比大學校長。彼之職務，僅在大學範圍內，就指定項目加以視察而止。但唐代則不然。猶如教育部分派督學在外，停駐下來，而所有該地區之各大學校長，卻都是受其指揮，他可以直接指揮各大學之內部行政，而各大學校長俯首聽命。這一制度，無異是降低了各大學校長之地位。故唐代監察使，論其本源，是一御史官，而屬於監察之職者。但逐漸演變成了地方長官之最高一級。把府縣地方官壓抑在下面。如是則地方行政，本來只有二級，而後來卻變成三級。然其最高一級則名不正，言不順，遂形成一種中央集權，對地方行政，極有流弊。假使此項監察使巡視邊疆，在邊防重地停駐下來，中央要他對地方事務隨宜應付，臨時得以全權支配，這即成爲節度使。節是當時一種全權印信，受有此全權印信者，便可全權調度，故稱節度使。節度使在其地域，可以指揮軍事，管理財政，甚至該地區用人大權，亦在節度使之掌握，於是便形成爲“藩鎮”。而且唐代邊疆節度使逐漸擢用武人，於是形成一種軍人割據。本意在中央集權，而演變所極，卻成爲尾大不掉。東漢末年之州牧，即已如此，而唐代有蹈其覆轍。安史之亂，即由此產生。而安史之亂後，此種割據局面，更形強大，牢固不拔。其先是想中央集權，由中央派大吏到外面去，剝奪地方官職權。而結果反而有中央派去的全權大吏在剝奪地方職權之後，回頭來反抗中央，最後終至把唐朝消滅了。這與後來清代的情形也相彷彿。清代地方最高長官本爲布政使，就如現在的省主席。清代的總督巡撫，就名義論，應該如欽差大臣般，臨時掌管軍事的。但結果長期駐紮地方，其權力壓在布政使上面，訓致中央集權，地方無權。而到後此輩巡撫總督，卻不受中央節制，中央也便解體了。這是中國政治史上內外政權分合一大條例。總之中國是一個廣土衆民的大國家，必需得統一，而實不宜於過分的中央集權。這在中國的政治課題上，是一道值得謹慎應付的大題目。現在專說唐代，似乎其中央行政比漢進步，而地方行政則不如漢。中央的監察官變成了地方行政官，這是一大缺點。而由軍隊首領來充地方行政首長，則更是大毛病。唐室之崩潰，也可說即崩潰在此一制度上。
二、唐代考試製度
甲、魏晉南北朝時代之九品中正制
上會我們曾講過漢代的選舉制，到唐代，此項制度，實際上已完全由考試製度來代替。說到考試兩字之原始意義，考是指的考績，試是指的試用。遠在戰國晚年，已有一大批中國古代的烏托邦主義者，在提倡選賢與能，在提倡考課與銓敘，其用意在規定一項政府用人之客觀標準。漢代選舉制度即由此提倡而來。唐代的選舉，其實還是由漢代的選舉制演變，而我們此刻則稱之爲考試製。
漢代是鄉舉裏選之後，而再由中央加以一番考試的。其先是對策，對策只是徵詢意見而已。直要到東漢晚期，左雄爲尚書，纔始正式有考試。其時則考試只爲選舉制度中之一節目。迨至東漢末年，天下大亂，漢獻帝逃亡，中央地方失卻聯繫，一切制度全歸紊亂，鄉舉裏選的制度，自亦無從推行。於是朝廷用人沒有了標準，尤其是武人在行伍中濫用人員，不依制度。曹操以陳羣爲尚書，掌吏部用人事，陳羣始創設九品中正制。此制大體，就當時在中央任職，德名俱高者，由各州郡分別公推大中正一人。由大中正下再產生小中正。然後由中央分發一種人才調查表，此項表格中，把人才分成九品，上上上中上下，中上中中中下，下上下中下下。讓各地大小中正，各就所知，把各地流亡在中央的人士，分別記入。不論其人已經做官或從未入仕，皆可入登記表。表內詳載其年籍各項，分別品第，並加評語。所以主持這項工作的便稱九品中正。這些表格，由小中正襄助大中正覈定後呈送吏部，吏部便根據此種表冊之等第和評語來斟酌任用，分別黜陟。這樣一來，官吏之任命與升降，比較有一客觀標準。而此項標準，則依然是依據各地方之羣衆輿論與公共意見，依然仍保留有漢代鄉舉裏選之遺意。所由與近代西方民主選舉制度不同者，仍然是一叢衆，一從賢。中國傳統觀念，總謂賢人可以代表羣衆輿論與公共意見。此是一理論。至於賢人而實不賢，中中而並不中正，則另是一事實。至少在曹魏初行此制時，總比以前漫無標準各自援用私人好得多。一時制度建立，吏治澄清，曹家的得天下，這制度也有關係的。
但究竟此制僅爲一時的救弊措施。如同某藥治某病，病癒即不宜再服。否則藥以治病，亦以起病。迨及晉代統一天下，以迄於南北朝，對於陳羣此制，都繼續採用，不能加以更新，這樣毛病就出了。首先是人人想獲大中正品題提拔，便紛紛集中到大中正所在地的中央。全國人才集中到中央，這不是件好事。首先是地方無才，不僅地方行政要減低效率，而地方風俗文化，也不易上進。地方垮臺了，中央哪能單獨存在。所以中央集權不是件好事，而中央集才也不是件好事。這是第一點。再則中正評語，連做官人未做官人通體要評，而吏部憑此升黜，如是則官吏升降，其權操之中正，而不操於此本官之上司。這是把考課銓敘與選舉混淆了。於是做官的也各務奔競，襲取社會名譽，卻不管自己本官職務與實際工作，而其上司也無法奈何他。在陳羣時，爲什麼要大中正定由中央大官兼職呢？此因當時地方與中央已失卻聯繫，故只就中央官來兼任大中正，好由他推選他的本鄉人士之流亡在中央者備供中央之任用。但又爲何中正簿上定要連做官人一併登記品評呢？因爲如此做法，便可把當時已經濫用不稱職的一批人澄清除去。這些都是陳羣創設此制時之苦心。因此九品中正制就其爲一時救弊起見，也不算是壞制度。但到後來，因施行的時間空間關係都不同了，而還是照樣沿用，遂終於出了大毛病。
從此可知，政治制度是現實的，每一制度，必須針對現實，時時刻刻求其能變動適應。任何制度，斷無二三十年而不變的，更無二三百年而不變的。但無論如何變，一項制度背後的本原精神所在，即此制度之用意的主要處則仍可不變。於是每一項制度，便可循其正常軌道而發展。此即是此一項制度之自然生長。制度須不斷生長，又定須在現實環境現實要求下生長，制度絕非憑空從某一種理論而產生，而系從現實中產生者。惟此種現實中所產生之此項制度，則亦必然有其一套理論與精神。理論是此制度之精神生命，現實是此制度之血液營養，二者缺一不可。即如唐代一切制度，也多半是由南北朝演變而來，有其歷史淵源，亦有其傳統精神。今天我們卻把歷史切斷，一概想模仿外國制度，明明知道這一制度與現實不配合，卻想推翻現實來遷就制度，而美其名曰革命。其實革命的本質，應該是推翻制度來遷就現實的，絕非是推翻現實來遷就制度的。我們此刻，一面既否定了傳統制度背後的一切理論根據，一面又忽略了現實環境裏面的一切真實要求。所以我們此刻的理論，是蔑視現實的理論。而我們所想望的制度，也是不切現實的制度。若肯接受以往歷史教訓，這一風氣是應該警惕排除的。在曹操當時，採行九品中正制而有效於一時，但此後此制度墨守不變，毛病叢出，後來人便只怪九品中正制不好，其實這也有些冤枉。
乙、唐代之科舉
